GLI APPALTI PUBBLICI E LA TRACCIABILITA' DEI FLUSSI DI DENARO

Dal 7.9.2010 è entrato in vigore il “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”.
In particolare questa norma estende l’obbligo di tracciabilità ai pagamenti di dipendenti, consulenti e fornitori di beni e servizi ricompresi nelle spese generali, e a quelli riferiti all’acquisto di immobilizzazioni tecniche, che devono essere eseguiti tramite c/c dedicato anche con mezzi finanziari diversi dal bonifico bancario o postale, purché siano in grado di garantire la “piena tracciabilità”.
I soggetti destinatari della disciplina sulla tracciabilità, per ogni transazione eseguita, devono riportare nei mezzi di pagamento:
- il codice identificativo di gara (CIG) attribuito dall’Autorità a seguito della richiesta eseguita dalla stazione appaltante;
- il codice unico di progetto (CUP), nel caso in cui sia obbligatorio
La disciplina in esame è stata oggetto di un recente intervento legislativo ad opera del DL 12.11.2010, n. 187 contenente una serie di disposizioni interpretative e modificative della citata Legge n. 136/2010.
L’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture (AVCP), con la propria del Determinazione 18.11.2010, n. 8, ha fornito le attese indicazioni circa l’ambito applicativo e le modalità attuative delle disposizioni in esame.
Il testo completo della direttiva e scaricabile dal sito internet dell'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture: QUI

APPLICABILITÀ DELLE DISPOSIZIONI PER I CONTRATTI IN ESSERE AL 7.9.2010
Le disposizioni in materia di tracciabilità dei flussi finanziari vanno applicate ai contratti “sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore della legge (Legge n. 136/2010) e ai subcontratti da essi derivanti ”.
In merito a tale disposizione l’Autorità di vigilanza chiarisce che l’obbligo di tracciabilità riguarda i contratti stipulati successivamente al 7.9.2010, anche se riferiti a bandi di gara pubblicati anteriormente.
Gli obblighi di tracciabilità vanno applicati altresì ai contratti:
- relativi a lavori o servizi complementari collegati ad un contratto stipulato anteriormente al 7.9.2010;
- originati dal fallimento dell’appaltatore;
- derivanti da variazioni in corso d’opera superiori a un quinto dell’ammontare complessivo dell’appalto.
Al fine di garantire sistematicità e omogeneità nel sistema della tracciabilità è stata introdotta una disposizione transitoria per i contratti stipulati anteriormente al 7.9.2010, in base alla quale, tali contratti, compresi quelli di subappalto e i subcontratti da essi derivanti, devono essere adeguati alle nuove disposizioni entro il 7.3.2011 (180 giorni dall’entrata in vigore della Legge n. 136/2010).
Quindi fino al 7.3.2011, le stazioni appaltanti, possono legittimamente eseguire i pagamenti in virtù dell’esecuzione dei contratti stipulati anteriormente al 7.9.2010, ancorché privi delle clausole di tracciabilità.
Ricordiamo inoltre che, ai sensi dell’art. 3, comma 8, Legge n. 136/2010 il mancato inserimento della clausola di assunzione degli obblighi di tracciabilità comporta “la nullità assoluta” dei contratti.
L’Autorità di Vigilanza “suggerisce di integrare espressamente i contratti già stipulati, mediante atti aggiuntivi”, in quanto tale soluzione sembra essere la più cautelativa, sia per le Amministrazioni pubbliche che per gli operatori economici.
A tal fine l’Autorità di Vigilanza nella citata Determinazione n. 8 propone alcuni esempi di clausole contrattuali.

AMBITO DI APPLICAZIONE
Le disposizioni in materia di tracciabilità dei flussi finanziari interessano i seguenti soggetti:
- appaltatori;
- subappaltatori;
- subcontraenti della filiera delle imprese;
- concessionari di finanziamenti pubblici.
L’Autorità di Vigilanza precisa che i contratti che rientrano nell’ambito di tale obbligo sono:
1. contratti di appalto di lavori, servizi e forniture;
2. concessioni di lavori pubblici e concessioni di servizi;
3. contratti di partenariato pubblico / privato, ivi compresi i contratti di locazione finanziaria;
4. contratti di subappalto / subfornitura;
5. contratti in economia, ivi compresi gli affidamenti diretti.
Le disposizioni in esame, avendo finalità antimafia, vanno applicate a tutti i contratti pubblici e pertanto a ogni soggetto obbligato ad applicare il Codice dei contratti pubblici.
Sono tenuti al rispetto degli obblighi di tracciabilità degli strumenti finanziari anche i soggetti rientranti nella filiera delle imprese, interessati a qualsiasi titolo ai lavori, ai servizi e alle forniture pubbliche.
L’Autorità di Vigilanza specifica che la finalità di tale istituto è quella di garantire la tracciabilità dei pagamenti relativi a tutti i soggetti coinvolti, indipendentemente dalla misura, nell’esecuzione del contratto principale.
In base al DL n. 187/2010 per contratti di subappalto si intendono i subappalti soggetti ad autorizzazione, tra cui vanno ricompresi anche i subcontratti “assimilati” ai subappalti di cui all’art.118, comma 11, prima parte del Codice dei contratti pubblici, ossia, “qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell'importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l'incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell'importo del contratto da affidare”.
I subcontratti sono l’insieme dei contratti che derivano dall’appalto, ancorché non qualificati come subappalti. Per tali contratti, riconducibili al citato comma 11, ultima parte dell’art. 118, Codice dei contratti pubblici, l’appaltatore deve comunicare alla stazione appaltante il nominativo del subcontraente, l’importo del contratto e l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura.
L’Autorità di Vigilanza fornisce i seguenti esempi di appalto di lavori pubblici:
- noli a caldo e a freddo;
- forniture di ferro;
- forniture di calcestruzzo / cemento;
- forniture di inerti;
- trasporti, scavo e movimento terra;
- smaltimento terra e rifiuti;
- espropri;
- guardiania;
- progettazione;
- mensa di cantiere;
- pulizie di cantiere.
Posto che l’obiettivo della disposizione in esame è quello di tracciare tutti i flussi di denaro pubblico, è stato chiarito che tra gli operatori economici interessati all’obbligo di tracciabilità vanno ricompresi anche le persone fisiche.
Ad esempio nell’ambito dei servizi di ingegneria e architettura, i predetti obblighi dovranno essere rispettati anche dai professionisti e dagli studi professionali che concorrono per l’aggiudicazione degli appalti.
Diversamente, l’obbligo in esame non è applicabile alle spese sostenute dai cassieri, utilizzando il fondo economale, non a fronte di contratti di appalto.
Il rispetto degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari, ivi compreso l’utilizzo di c/c dedicati, riguarda altresì i concessionari di finanziamenti pubblici, anche europei, tra i quali rientrano i soggetti, anche privati, destinatari di finanziamenti pubblici che stipulano appalti per la realizzazione dell’oggetto del finanziamento a prescindere dall’importo.

MODALITÀ DI ATTUAZIONE DELLA TRACCIABILITÀ
Gli obblighi relativi alla tracciabilità dei flussi finanziari possono essere così schematizzati:
La tracciabilità richiede l’utilizzo di c/c bancari o postali dedicati su cui far transitare tutte le operazioni sia in entrata che in uscita (incassi / pagamenti).
In altre parole, il c/c dedicato deve essere utilizzato:
- sia per i pagamenti eseguiti dalla stazione appaltante nei confronti dell’appaltatore;
- sia per i pagamenti eseguiti dall’appaltatore nei confronti dei subcontraenti;
- sia per i pagamenti eseguiti dai subcontraenti nei confronti di altri operatori economici.
In merito alla possibilità di usare il c/c dedicato anche in via non esclusiva, l’art. 6, comma 4, DL n. 187/2010 chiarisce che “ogni operazione finanziaria relativa a commesse pubbliche deve essere realizzata tramite uno o più conti correnti bancari o postali, utilizzati anche promiscuamente per più commesse, purché per ciascuna commessa sia effettuata la comunicazione di cui comma 7 del medesimo articolo 3 circa il conto o i conti utilizzati, e nel senso che sui medesimi conti possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate”.
Alla luce di quanto sopra, i c/c dedicati alle commesse pubbliche possono essere utilizzati anche per operazioni diverse dal contratto a cui sono dedicati.
Così ad esempio, un impresa che esercita la propria attività nell’ambito dell’edilizia privata può usare il c/c dedicato ad un appalto pubblico anche per eseguire operazioni relative alla costruzione di un edificio privato.
L’Autorità di Vigilanza ha altresì chiarito che anche se non tutte le operazioni che transitano sul c/c dedicato devono riguardare una determinata commessa pubblica,tutte le operazioni riferite alla commessa pubblica devono transitare su un c/c dedicato.
In ogni modo, è possibile utilizzare:
- più c/c dedicati per una medesima commessa pubblica;
- un solo c/c dedicato per più commesse pubbliche.

ATTENZIONE
I pagamenti assoggettati all’obbligo di tracciabilità possono essere eseguiti anche con strumenti diversi dal bonifico bancario o postale “purché idonei ad assicurare la piena tracciabilità della transazione finanziaria”.
Sul punto, l’Autorità di Vigilanza, precisa che il requisito della tracciabilità è rispettato dalle cossidette “Ri.Ba.” (ricevute bancarie elettroniche). In tal caso il CIG / CUP (eventuale) devono essere inseriti fin dall’inizio dal creditore anziché dal debitore.
Diversamente, il servizio di pagamento RID (rapporti interbancari diretti) non è in grado di rispettare il requisito della piena tracciabilità.
Negli strumenti di pagamento, per ogni transazione effettuata, vanno riportati il CIG e, laddove sia obbligatorio ex art. 11, Legge n. 3/2003, il CUP.
Nelle cessioni di credito, i cessionari devono porre in essere i seguenti adempimenti: indicare il CIG e l’eventuale CUP, eseguire i pagamenti all’operatore economico utilizzando strumenti che consentono la piena tracciabilità e utilizzare i c/c dedicati.

LE VARIE MODALITA’ DI PAGAMENTO
I pagamenti eseguiti a favore di dipendenti, di consulenti e fornitori di beni e servizi ricompresi tra le spese generali, nonché quelli per immobilizzazioni tecniche devono essere eseguiti attraverso c/c dedicati.
L’Autorità di Vigilanza chiarisce che sui c/c bancari o postali dedicati devono transitare anche i flussi finanziari indirizzati verso c/c non dedicati, quali:
- stipendi (emolumenti a dirigenti e impiegati);
- manodopera (emolumenti a operai);
- spese generali (cancelleria, abbonamenti, pubblicità, canoni di locazione, utenze);
- provvista di immobilizzazioni tecniche;
- consulenze legali, amministrative, tributarie e tecniche.
I pagamenti eseguiti a favore dei predetti soggetti:
- devono essere eseguiti utilizzando un c/c dedicato ad uno o più contratti pubblici, ancorché non in via esclusiva;
- devono essere eseguiti e registrati per l’importo complessivo dovuto ai soggetti medesimi, ancorché non riferibile interamente ad uno singolo contratto.
Così ad esempio, nel caso di un’attrezzatura utilizzata per più commesse pubbliche, il pagamento della stessa deve essere registrato per l’intero ammontare esclusivamente con riferimento ad una sola delle commesse e non assume alcuna rilevanza per le altre.
Analogamente, il pagamento di dipendenti che prestano la loro opera a favore di una pluralità di contratti, deve essere eseguito sul c/c dedicato ad una singola / specifica commessa. In merito a tali pagamenti non è necessario indicare il CIG / CUP.
I pagamenti eseguiti a favore di enti previdenziali, assicurativi, istituzionali e quelli a favore di gestori e fornitori di pubblici servizi, nonché quelli concernenti i tributi, possono essere effettuati anche utilizzando strumenti diversi dal bonifico bancario/postale.
In particolare, viene chiarito che non è necessario utilizzare il bonifico bancario per i seguenti pagamenti:
- imposte e tasse;
- contributi INPS, INAIL, Cassa Edile;
- assicurazioni e fideiussioni stipulate in relazione alla commessa;
- gestori e fornitori di pubblici servizi (energia elettrica, telefonia, ecc.).
In ogni caso tali pagamenti devono essere documentati e eseguiti con modalità tali da garantire la piena tracciabilità delle transazioni finanziarie, così come disposto dall’art. 6, comma 5, DL n. 187/2010.
Per tali pagamenti non è necessario indicare il CIG / CUP ed è ammesso l’uso delle carte di pagamento, a condizione che siano emesse a valere su un c/c dedicato.
Il citato comma 3 prevede altresì che “per le spese giornaliere, di importo inferiore a 500 euro, relative agli interventi di cui al comma 1 (lavori, servizi e forniture pubbliche), possono essere utilizzati sistemi diversi dal bonifico bancario o postale, fermi restando il divieto di impiego del contante e l’obbligo di documentazione della spesa”. Su questo punto l’Autorità di Vigilanza precisa che il limite di 500 euro va riferito all’ammontare di ciascuna spesa e non al complesso delle spese sostenute nell’arco della giornata.

COMUNICAZIONI ALLA STAZIONE APPALTANTE
Ai sensi del comma 7 del citato art. 3, entro 7 giorni dall’apertura del c/c, ovvero, nel caso di conti già esistenti, dalla loro prima utilizzazione per effettuare operazioni finanziarie riferite ad una commessa pubblica, i soggetti interessati al rispetto degli obblighi di tracciabilità devono comunicare alla stazione appaltante i seguenti dati:
- estremi identificativi dei c/c bancari o postali dedicati, con l’indicazione dell’opera / servizio / fornitura alla quale sono dedicati;
- generalità e codice fiscale delle persone delegate ad operare sui conti;
- ogni modifica relativa ai dati trasmessi.
Nel caso d’impiego di c/c già esistenti prima di essere utilizzati a questo scopo, deve essere fatta la comunicazione alla stazione appaltante.